Conflictividad social, diálogo y gobernanza territorial

Escribe David Montoya, exjefe de la Oficina de Diálogo y Sostenibilidad de la Presidencia del Consejo de Ministros.

La historia del Perú nos ha permitido observar que en tiempos de crisis social, económica y política, los conflictos sociales aparecen buscando suplir carencias, necesidades y postergaciones. Aunque no solo en esos momentos. También aparecen en épocas de bonanza económica: por ejemplo, en pleno boom extractivo, por “una ausencia del Estado” como suelen decir alcaldes, campesinos y comunidades. Ausencia del Estado significa resolver problemas en educación, salud, comunicación, economía e integración, percepciones, culturas y respeto de su biodiversidad y medio ambiente. Es decir, alcanzar el desarrollo integral sostenible.

Personas, pueblos y comunidades quieren progresar y alcanzar el desarrollo personal o colectivo. La descentralización (regionalización), como dice la Constitución, se retomó para eso: alcanzar el desarrollo integral. Luego de más de tres lustros de esta reforma, por diversos factores y voluntades, ello no ha ocurrido. El Estado funciona con tres niveles de gobierno que tienen problemas serios de gestión pública para articularse y que ministerios cumplan su rol rector en el país, porque la mayoría de competencias y funciones son compartidas. Por eso, la coordinación regular y cotidiana (sistema de relaciones intergubernamentales) es un imperativo que los GOREs Ejecutivos trimestrales no alcanzan a resolver.

Los países descentralizados con democracias avanzadas tienen establecidos, en su gestión pública, Relaciones Intergubernamentales (RIG) para alcanzar resultados en la aplicación de políticas. Tarea pendiente en el Perú, mucho más porque en el funcionamiento de nuestro Estado conviven dos tipos de gestión y planeamiento, una de carácter nacional pero con prioridades, planeamiento y presupuesto sectoriales (ministerios), y otra de carácter territorial en los departamentos y las provincias. Si las prioridades sectoriales coinciden con las demandas territoriales, las obras o compromisos de inversión de los ministerios en los territorios serán realidad o encontrará un cauce de viabilidad, pero esa suele ser la excepción y no la regla.

De allí que no basta con repetir que el Estado resuelva los problemas o cumplan con sus compromisos, sino que estamos ante un serio problema institucional.

Un elemento no menos importante en los conflictos son los intereses en juego. Lo que he visto en la gestión de conflictos en el Estado es que en la mayoría de los pueblos no hay una postura antiminera, ni antiextractiva, per se. Lo que quieren estos pueblos en situación de pobreza y extrema pobreza es ser beneficiarios de los réditos de estas operaciones y que sus hijos y sus familias progresen.

Escenario propicio para que las empresas extractivas a partir de un relacionamiento o una gestión social adecuada convivan en armonía en esos territorios. Si la gestión social privada busca solo abrir un camino para que la operación empresarial (el negocio) no se interrumpa el conflicto estará latente. Si la mirada es la de Michael Porter, la del valor compartido, como una estrategia donde desde lo territorial se busque no sólo la mayor utilidad de las empresas, sino beneficios económicos, ambientales y sociales, estaremos previniendo posibles tensiones sociales.

Institucionalidad pública y conflicto social

La carencia de relaciones intergubernamentales y la preeminencia de lo sectorial sobre lo territorial en el Estado, también se aprecia en la gestión del diálogo y los conflictos. Durante la conducción de la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS) que me tocó dirigir el año 2015, identificamos catorce oficinas de gestión social, incluida la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), que siguen vigentes.

La Constitución le otorga a la PCM un rol de “coordinador de las funciones de los demás ministros” (Art. 123), pero también señala que “La dirección y la gestión de los servicios públicos están confiadas al Consejo de Ministros; y a cada ministro en los asuntos que competen a la cartera a su cargo” (Art. 119). Cada ministerio es responsable de sus competencias, y de su gestión.

Así, la PCM, como señala la Ley orgánica de Poder Ejecutivo: “…es el Ministerio responsable de la coordinación de las políticas nacionales y sectoriales del Poder Ejecutivo. Coordina las relaciones con los demás Poderes del Estado, los organismos constitucionales, gobiernos regionales, gobiernos locales y la sociedad civil” (Art. 17). Coordina, pero no es el jefe de los otros ministerios. Como decían algunos viejos funcionarios: “abarca mucho, pero no tiene dientes, no muerde”.

En términos de diálogo la ONDS permitía a los actores involucrados estar muy cerca del Presidente del Consejo de Ministros, y esa cercanía le daba un peso específico a la ONDS (aunque no formal)  frente a los ministerios y sus oficinas de conflictos y mejores perspectivas de solución de conflictos y cumplimiento de compromisos. Esta ubicación provocaba roces permanentes entre el jefe de la ONDS y los ministros o viceministros.

Desde hace más de un año, existe una puerta adicional antes del premier: el Viceministerio de Gobernanza Territorial (VGT). La ONDS se convirtió en la Secretaría de Gestión Social y Diálogo (SGSD).

Hace pocas semanas, reapareció el Reporte Willaqnaki Nº 1 del año 2018, elaborado por el Viceministerio de Gobernanza Territorial de la PCM, publicación creada por la ONDS. Allí se lee que: “El VGT, desde la SGSD, atiende la conflictividad social a partir de la promoción del desarrollo sostenible, buscando transformar el conflicto en una oportunidad de desarrollo…” La ONDS también consideraba que los conflictos son oportunidades de desarrollo. Pero, la mirada de la SGSD puede tener mayor aliento. Se plantea una visión y gestión integral del conflicto y pasar de un enfoque centrado en el diálogo al desarrollo territorial, con diálogo y concertación.

Creo que este diseño de la SGSD es una estructura muy potente, solo si logra de verdad una articulación jerarquizada de la PCM con los ministerios y los gobiernos subnacionales, y si consigue “tener dientes adecuados”. Sino, el diálogo seguirá siendo un trámite, una reunión. En diálogo sin resultados, en gran parte de los casos. EL VGT tiene bajo su mandato la descentralización, la demarcación territorial y la gestión de los conflictos, pero puede hacer poco por avances sectoriales de compromisos y ver resultados.

Dos son los problemas principales a resolver. Un sistema de gestión de conflictos del sector público con un órgano rector que pueda exigir rendición de cuentas a los ministerios sobre prevención y compromisos, y no sólo un mero coordinador. En el Congreso existen dos proyectos de ley que buscan crear este Sistema, pero no es una prioridad.

El segundo problema, y el más complejo, es el planeamiento estratégico del Estado. CEPLAN puede hacer la prospectiva de los escenarios posibles y planificar el desarrollo territorial, pero cuando se trata de concretar en asignación presupuestal, esa parte corre por encargo del MEF y/o los ministerios del Poder Ejecutivo o los Gobiernos Regionales. Es parte de la Reforma del Estado pendiente.

Prevención y diálogo

Los arreglos institucionales pendientes muestran las dificultades del Estado para establecer procesos de prevención, en este caso de conflictos, pero se puede extender a otras actividades que involucren gestión de riesgo o defensa de derechos.

En el Perú, estamos en déficit con la promoción y el desarrollo del diálogo como instrumento de prevención de los conflictos sociales. La Defensoría del Pueblo ha señalado que de cada tres conflictos sociales en el Perú, dos se inician después de un hecho de violencia “…muestra que la cultura del diálogo… recién está construyéndose… muchas personas no le encuentran utilidad real…”

Sin sistema de prevención y gestión de los conflictos, estos procesos son asumidos sectorialmente. Los ministerios con mayor experiencia tienen una estructura de seguimiento de información nacional, regional y local para establecer alertas. En la práctica avistan la conflictividad en el límite. No existen protocolos, procedimientos o estrategias para visitas, pasantías, o promover reuniones que permitan adelantar con cierto margen a los conflictos y sus secuelas de violencia.

Al estallar el conflicto, el diálogo ingresa condicionado. Se reducen los márgenes de encontrar soluciones y resultados. Se hace más difícil identificar las causas de los problemas a solucionar y que quizá algunos problemas no son tales, sino efectos de un problema mayor.

Al aparecer por delante la medida de fuerza, lo que toca es gestionar para alcanzar paz social. En estas condiciones los sectores o ministerios ingresan al diálogo en una situación de debilidad con el único objetivo de levantar la medida y se firman actas con compromisos con ese propósito. En la ONDS hicimos un esquema de lo que suele ocurrir en esta etapa y como el incumplimiento puede generar que el conflicto se vuelva a atizar.

Con el incumplimiento el diálogo se complica y se exige la asistencia de funcionarios con capacidad de decisión o con voluntad política (Premier, ministros, viceministros). Estos funcionarios tampoco  garantizan cumplimiento, porque los procesos, el presupuesto y la prioridad en los sectores y ministerios tienen sus propias formalidades y etapas.

Los compromisos que los sectores o ministerios deben asumir en los espacios de diálogo corresponden a proyectos de inversión pública, transferencias presupuestales, asistencia técnica, equipamiento y actividades diversas como desconcentración de oficinas nacionales o emisión de normatividad nacional u operativa y formulación de iniciativas legislativas.

Los sectores nacionales deberían concurrir a las Mesas con información de estas acciones y si las mismas cuentan con priorización en el planeamiento, la asignación presupuestal o el financiamiento propuesto o en todo caso transparentar cuando habrá financiamiento. Pero, habría que recordar que los funcionarios sólo pueden hacer lo que la ley manda. Entendiéndose por esto, leyes, directivas, manuales, resoluciones, decretos, reglamentos, protocolos aprobados, leyes y hasta memos. Por eso la necesidad de un sistema, con un órgano rector.

Hay muchos compromisos pendientes de ser resueltos en estos espacios de diálogo que vienen del pasado, pero también del actual gobierno. Por eso, entre el nuevo gobierno que ingresa en agosto de 2016 y la creación del VGT se abrió un proceso de transición donde se propuso crear la Unidad de seguimiento y gestión de cumplimiento de acuerdos (UC). Se buscaba destrabar desde la PCM los cuellos de botella en los sectores que impedían su concreción, pero pasaba por un sinceramiento de los acuerdos de las diversas mesas.

Aún si la PCM aprobaba esta UC, complementariamente son necesarios arreglos institucionales mayores que posibiliten alcanzar concreción. Es decir, un sistema público para no continuar sumergidos en el sectorialismo de los ministerios y sujetos a sus prioridades y planeamiento. Entiendo que la SGSD se encuentra en esa línea, pero el punto es si logrará alcanzar estos necesarios cambios institucionales.

Quizá a la VGT y a la SGSD le convendrían mirar la experiencia de Valor Minero en Chile[ii]. Alianza público-privada que orienta los esfuerzos de la minería para asegurar la creación de valor en todos sus actores y con una mirada territorial, porque entiende que la gobernanza territorial es la capacidad de los países y las sociedades para resolver sus asuntos y alcanzar el desarrollo de sus territorios mediante la articulación y participación y compartir una visión común. En suma, gestionar juntos.

[i] Defensoría del Pueblo. El Valor del Diálogo. Documentos Defensoriales – Documento N° 29. Setiembre 2017

[ii] Valor Minero funciona a partir del respaldo de la Presidencia de la República de Chile con Michelle Bachelet.