{"id":24840,"date":"2018-05-03T11:28:01","date_gmt":"2018-05-03T16:28:01","guid":{"rendered":"https:\/\/red.pucp.edu.pe\/ridei\/?p=24840"},"modified":"2018-05-03T11:28:42","modified_gmt":"2018-05-03T16:28:42","slug":"conflictividad-social-dialogo-y-gobernanza-territorial","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/red.pucp.edu.pe\/ridei\/noticias\/conflictividad-social-dialogo-y-gobernanza-territorial\/","title":{"rendered":"Conflictividad social, di\u00e1logo y gobernanza territorial"},"content":{"rendered":"
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Escribe David Montoya,<\/span>\u00a0exjefe de la Oficina de Di\u00e1logo y Sostenibilidad de la Presidencia del Consejo de Ministros.<\/span><\/span><\/p>\n

La historia del Per\u00fa nos ha permitido observar que en tiempos de crisis social, econ\u00f3mica y pol\u00edtica, los conflictos sociales aparecen buscando suplir carencias, necesidades y postergaciones. Aunque no solo en esos momentos. Tambi\u00e9n aparecen en \u00e9pocas de bonanza econ\u00f3mica: por ejemplo, en pleno boom extractivo, por \u201cuna ausencia del Estado\u201d como suelen decir alcaldes, campesinos y comunidades. Ausencia del Estado significa resolver problemas en educaci\u00f3n, salud, comunicaci\u00f3n, econom\u00eda e integraci\u00f3n, percepciones, culturas y respeto de su biodiversidad y medio ambiente. Es decir, alcanzar el desarrollo integral sostenible.<\/p>\n

Personas, pueblos y comunidades quieren progresar y alcanzar el desarrollo personal o colectivo. La descentralizaci\u00f3n (regionalizaci\u00f3n), como dice la Constituci\u00f3n, se retom\u00f3 para eso: alcanzar el desarrollo integral. Luego de m\u00e1s de tres lustros de esta reforma, por diversos factores y voluntades, ello no ha ocurrido. El Estado funciona con tres niveles de gobierno que tienen problemas serios de gesti\u00f3n p\u00fablica para articularse y que ministerios cumplan su rol rector en el pa\u00eds, porque la mayor\u00eda de competencias y funciones son compartidas. Por eso, la coordinaci\u00f3n regular y cotidiana (sistema de relaciones intergubernamentales) es un imperativo que los GOREs Ejecutivos trimestrales no alcanzan a resolver.<\/p>\n

Los pa\u00edses descentralizados con democracias avanzadas tienen establecidos, en su gesti\u00f3n p\u00fablica, Relaciones Intergubernamentales (RIG) para alcanzar resultados en la aplicaci\u00f3n de pol\u00edticas. Tarea pendiente en el Per\u00fa, mucho m\u00e1s porque en el funcionamiento de nuestro Estado conviven dos tipos de gesti\u00f3n y planeamiento, una de car\u00e1cter nacional pero con prioridades, planeamiento y presupuesto sectoriales (ministerios), y otra de car\u00e1cter territorial en los departamentos y las provincias. Si las prioridades sectoriales coinciden con las demandas territoriales, las obras o compromisos de inversi\u00f3n de los ministerios en los territorios ser\u00e1n realidad o encontrar\u00e1 un cauce de viabilidad, pero esa suele ser la excepci\u00f3n y no la regla.<\/p>\n

De all\u00ed que no basta con repetir que el Estado resuelva los problemas o cumplan con sus compromisos, sino que estamos ante un serio problema institucional.<\/p>\n

Un elemento no menos importante en los conflictos son los intereses en juego. Lo que he visto en la gesti\u00f3n de conflictos en el Estado es que en la mayor\u00eda de los pueblos no hay una postura antiminera, ni antiextractiva, per se. Lo que quieren estos pueblos en situaci\u00f3n de pobreza y extrema pobreza es ser beneficiarios de los r\u00e9ditos de estas operaciones y que sus hijos y sus familias progresen.<\/p>\n

Escenario propicio para que las empresas extractivas a partir de un relacionamiento o una gesti\u00f3n social adecuada convivan en armon\u00eda en esos territorios. Si la gesti\u00f3n social privada busca solo abrir un camino para que la operaci\u00f3n empresarial (el negocio) no se interrumpa el conflicto estar\u00e1 latente. Si la mirada es la de Michael Porter, la del valor compartido, como una estrategia donde desde lo territorial se busque no s\u00f3lo la mayor utilidad de las empresas, sino beneficios econ\u00f3micos, ambientales y sociales, estaremos previniendo posibles tensiones sociales.<\/p>\n

Institucionalidad p\u00fablica y conflicto social<\/strong><\/b><\/p>\n

La carencia de relaciones intergubernamentales y la preeminencia de lo sectorial sobre lo territorial en el Estado, tambi\u00e9n se aprecia en la gesti\u00f3n del di\u00e1logo y los conflictos. Durante la conducci\u00f3n de la Oficina Nacional de Di\u00e1logo y Sostenibilidad (ONDS) que me toc\u00f3 dirigir el a\u00f1o 2015, identificamos catorce oficinas de gesti\u00f3n social, incluida la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), que siguen vigentes.<\/p>\n

La Constituci\u00f3n le otorga a la PCM un rol de\u00a0\u201ccoordinador de las funciones de los dem\u00e1s ministros\u201d<\/em><\/i>\u00a0(Art. 123), pero tambi\u00e9n se\u00f1ala que \u201cLa direcci\u00f3n y la gesti\u00f3n de los servicios p\u00fablicos est\u00e1n confiadas al Consejo de Ministros;\u00a0y a cada ministro en los asuntos que competen a la cartera a su cargo\u201d\u00a0<\/em><\/i>(Art. 119). Cada ministerio es responsable de sus competencias, y de su gesti\u00f3n.<\/p>\n

As\u00ed, la PCM, como se\u00f1ala la Ley org\u00e1nica de Poder Ejecutivo:\u00a0\u201c\u2026es el Ministerio responsable de la coordinaci\u00f3n de las pol\u00edticas nacionales y sectoriales del Poder Ejecutivo. Coordina las relaciones con los dem\u00e1s Poderes del Estado, los organismos constitucionales, gobiernos regionales, gobiernos locales y la sociedad civil\u201d<\/em><\/i>\u00a0(Art. 17). Coordina, pero no es el jefe de los otros ministerios. Como dec\u00edan algunos viejos funcionarios:\u00a0\u201cabarca mucho, pero no tiene dientes, no muerde\u201d.<\/em><\/i><\/p>\n

En t\u00e9rminos de di\u00e1logo la ONDS permit\u00eda a los actores involucrados estar muy cerca del Presidente del Consejo de Ministros, y esa cercan\u00eda le daba un peso espec\u00edfico a la ONDS (aunque no formal) \u00a0frente a los ministerios y sus oficinas de conflictos y mejores perspectivas de soluci\u00f3n de conflictos y cumplimiento de compromisos. Esta ubicaci\u00f3n provocaba roces permanentes entre el jefe de la ONDS y los ministros o viceministros.<\/p>\n

Desde hace m\u00e1s de un a\u00f1o, existe una puerta adicional antes del premier: el Viceministerio de Gobernanza Territorial (VGT). La ONDS se convirti\u00f3 en la Secretar\u00eda de Gesti\u00f3n Social y Di\u00e1logo (SGSD).<\/p>\n

Hace pocas semanas, reapareci\u00f3 el Reporte Willaqnaki N\u00ba 1 del a\u00f1o 2018, elaborado por el Viceministerio de Gobernanza Territorial de la PCM, publicaci\u00f3n creada por la ONDS. All\u00ed se lee que:\u00a0\u201cEl VGT, desde la SGSD, atiende la conflictividad social a partir de la promoci\u00f3n del desarrollo sostenible, buscando transformar el conflicto en una oportunidad de desarrollo\u2026\u201d\u00a0<\/em><\/i>La ONDS tambi\u00e9n consideraba que los conflictos son oportunidades de desarrollo. Pero, la mirada de la SGSD puede tener mayor aliento. Se plantea una visi\u00f3n y gesti\u00f3n integral del conflicto y pasar de un enfoque centrado en el di\u00e1logo al desarrollo territorial, con di\u00e1logo y concertaci\u00f3n.<\/p>\n

Creo que este dise\u00f1o de la SGSD es una estructura muy potente, solo si logra de verdad una articulaci\u00f3n jerarquizada de la PCM con los ministerios y los gobiernos subnacionales, y si consigue \u201ctener dientes adecuados\u201d. Sino, el di\u00e1logo seguir\u00e1 siendo un tr\u00e1mite, una reuni\u00f3n. En di\u00e1logo sin resultados, en gran parte de los casos. EL VGT tiene bajo su mandato la descentralizaci\u00f3n, la demarcaci\u00f3n territorial y la gesti\u00f3n de los conflictos, pero puede hacer poco por avances sectoriales de compromisos y ver resultados.<\/p>\n

Dos son los problemas principales a resolver. Un sistema de gesti\u00f3n de conflictos del sector p\u00fablico con un \u00f3rgano rector que pueda exigir rendici\u00f3n de cuentas a los ministerios sobre prevenci\u00f3n y compromisos, y no s\u00f3lo un mero coordinador. En el Congreso existen dos proyectos de ley que buscan crear este Sistema, pero no es una prioridad.<\/p>\n

El segundo problema, y el m\u00e1s complejo, es el planeamiento estrat\u00e9gico del Estado. CEPLAN puede hacer la prospectiva de los escenarios posibles y planificar el desarrollo territorial, pero cuando se trata de concretar en asignaci\u00f3n presupuestal, esa parte corre por encargo del MEF y\/o los ministerios del Poder Ejecutivo o los Gobiernos Regionales. Es parte de la Reforma del Estado pendiente.<\/p>\n

Prevenci\u00f3n y di\u00e1logo<\/strong><\/b><\/p>\n

Los arreglos institucionales pendientes muestran las dificultades del Estado para establecer procesos de prevenci\u00f3n, en este caso de conflictos, pero se puede extender a otras actividades que involucren gesti\u00f3n de riesgo o defensa de derechos.<\/p>\n

En el Per\u00fa, estamos en d\u00e9ficit con la promoci\u00f3n y el desarrollo del di\u00e1logo como instrumento de prevenci\u00f3n de los conflictos sociales. La Defensor\u00eda del Pueblo ha se\u00f1alado que de cada tres conflictos sociales en el Per\u00fa, dos se inician despu\u00e9s de un hecho de violencia\u00a0\u201c…muestra que la cultura del di\u00e1logo… reci\u00e9n est\u00e1 construy\u00e9ndose… muchas personas no le encuentran utilidad real…\u201d<\/em><\/i><\/p>\n

Sin sistema de prevenci\u00f3n y gesti\u00f3n de los conflictos, estos procesos son asumidos sectorialmente. Los ministerios con mayor experiencia tienen una estructura de seguimiento de informaci\u00f3n nacional, regional y local para establecer alertas. En la pr\u00e1ctica avistan la conflictividad en el l\u00edmite. No existen protocolos, procedimientos o estrategias para visitas, pasant\u00edas, o promover reuniones que permitan adelantar con cierto margen a los conflictos y sus secuelas de violencia.<\/p>\n

Al estallar el conflicto, el di\u00e1logo ingresa condicionado. Se reducen los m\u00e1rgenes de encontrar soluciones y resultados. Se hace m\u00e1s dif\u00edcil identificar las causas de los problemas a solucionar y que quiz\u00e1 algunos problemas no son tales, sino efectos de un problema mayor.<\/p>\n

Al aparecer por delante la medida de fuerza, lo que toca es gestionar para alcanzar paz social. En estas condiciones los sectores o ministerios ingresan al di\u00e1logo en una situaci\u00f3n de debilidad con el \u00fanico objetivo de levantar la medida y se firman actas con compromisos con ese prop\u00f3sito. En la ONDS hicimos un esquema de lo que suele ocurrir en esta etapa y como el incumplimiento puede generar que el conflicto se vuelva a atizar.<\/p>\n

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Con el incumplimiento el di\u00e1logo se complica y se exige la asistencia de funcionarios con capacidad de decisi\u00f3n o con voluntad pol\u00edtica (Premier, ministros, viceministros). Estos funcionarios tampoco\u00a0 garantizan cumplimiento, porque los procesos, el presupuesto y la prioridad en los sectores y ministerios tienen sus propias formalidades y etapas.<\/p>\n

Los compromisos que los sectores o ministerios deben asumir en los espacios de di\u00e1logo corresponden a proyectos de inversi\u00f3n p\u00fablica, transferencias presupuestales, asistencia t\u00e9cnica, equipamiento y actividades diversas como desconcentraci\u00f3n de oficinas nacionales o emisi\u00f3n de normatividad nacional u operativa y formulaci\u00f3n de iniciativas legislativas.<\/p>\n

Los sectores nacionales deber\u00edan concurrir a las Mesas con informaci\u00f3n de estas acciones y si las mismas cuentan con priorizaci\u00f3n en el planeamiento, la asignaci\u00f3n presupuestal o el financiamiento propuesto o en todo caso transparentar cuando habr\u00e1 financiamiento. Pero, habr\u00eda que recordar que los funcionarios s\u00f3lo pueden hacer lo que la ley manda. Entendi\u00e9ndose por esto, leyes, directivas, manuales, resoluciones, decretos, reglamentos, protocolos aprobados, leyes y hasta memos. Por eso la necesidad de un sistema, con un \u00f3rgano rector.<\/p>\n

Hay muchos compromisos pendientes de ser resueltos en estos espacios de di\u00e1logo que vienen del pasado, pero tambi\u00e9n del actual gobierno. Por eso, entre el nuevo gobierno que ingresa en agosto de 2016 y la creaci\u00f3n del VGT se abri\u00f3 un proceso de transici\u00f3n donde se propuso crear la Unidad de seguimiento y gesti\u00f3n de cumplimiento de acuerdos (UC). Se buscaba destrabar desde la PCM los cuellos de botella en los sectores que imped\u00edan su concreci\u00f3n, pero pasaba por un sinceramiento de los acuerdos de las diversas mesas.<\/p>\n

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A\u00fan si la PCM aprobaba esta UC, complementariamente son necesarios arreglos institucionales mayores que posibiliten alcanzar concreci\u00f3n. Es decir, un sistema p\u00fablico para no continuar sumergidos en el sectorialismo de los ministerios y sujetos a sus prioridades y planeamiento. Entiendo que la SGSD se encuentra en esa l\u00ednea, pero el punto es si lograr\u00e1 alcanzar estos necesarios cambios institucionales.<\/p>\n

Quiz\u00e1 a la VGT y a la SGSD le convendr\u00edan mirar la experiencia de Valor Minero en Chile[ii]<\/a>. Alianza p\u00fablico-privada que orienta los esfuerzos de la miner\u00eda para asegurar la creaci\u00f3n de valor en todos sus actores y con una mirada territorial, porque entiende que la gobernanza territorial es la capacidad de los pa\u00edses y las sociedades para resolver sus asuntos y alcanzar el desarrollo de sus territorios mediante la articulaci\u00f3n y participaci\u00f3n y compartir una visi\u00f3n com\u00fan. En suma, gestionar juntos.<\/p>\n

[i]<\/a>\u00a0Defensor\u00eda del Pueblo.\u00a0El Valor del Di\u00e1logo<\/em><\/i>. Documentos Defensoriales – Documento N\u00b0 29. Setiembre 2017<\/p>\n

[ii]<\/a>\u00a0Valor Minero funciona a partir del respaldo de la Presidencia de la Rep\u00fablica de Chile con Michelle Bachelet.<\/p>\n<\/div>\n

Fuente: Revista Ideele<\/p>\n<\/div>\n<\/div>\n<\/div>\n<\/div>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

  Escribe David Montoya,\u00a0exjefe de la Oficina de Di\u00e1logo y Sostenibilidad de la Presidencia del Consejo de Ministros. La historia del Per\u00fa nos ha permitido observar que en tiempos de crisis social, econ\u00f3mica y pol\u00edtica, los conflictos sociales aparecen buscando suplir carencias, necesidades y postergaciones. Aunque no solo en esos momentos. Tambi\u00e9n aparecen en \u00e9pocas de bonanza econ\u00f3mica: por ejemplo, en pleno boom extractivo, por \u201cuna ausencia del Estado\u201d como suelen decir alcaldes, campesinos y comunidades. Ausencia del Estado significa resolver problemas en educaci\u00f3n, salud, comunicaci\u00f3n, econom\u00eda e integraci\u00f3n, percepciones, culturas y respeto de su biodiversidad y medio ambiente. Es decir, alcanzar el desarrollo integral sostenible. Personas, pueblos y comunidades quieren progresar y alcanzar el desarrollo personal o colectivo. La descentralizaci\u00f3n (regionalizaci\u00f3n), como dice la Constituci\u00f3n, se retom\u00f3 para eso: alcanzar el desarrollo integral. 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